MANDADO DE INJUNCAO 755-1 (839)
PROCED. :DISTRITO FEDERAL
RELATOR :MIN. EROS GRAUIMPTE.(S) :ASSOCIACAO DOS DELEGADOS DE POLICIA DOESTADO DE SAO PAULO - ADPESP
ADV.(A/S) :ROBERTO TADEU DE OLIVEIRA E OUTRO (A/S)
IMPDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL
DECISAO: Trata-se de Mandado de Injunção coletivo, com pedido de medida cautelar, impetrado pela Associacao dos Delegados de Policia do Estado de Sao Paulo - ADPESP.Início da Página Pdf n.º 77 de 1922.A impetrante alega que os associados sao servidores publicos que exercem ou exerceram suas funcoes em ambientes insalubres, perigosos, e/ou penosos.
3.Afirma no mandado de injuncao que a ausencia da lei complementar referida no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil --- [e] vedada a adocao de requisitos e criterios diferenciado s para a concessao deaposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condicoes especiais que prejudiquem a saude ou a integridade fisica, definidos em lei complementar --- torna inviavel o exercicio de direito a aposentadoria especial, do qual os associados sao titulares.
4.Em decisao de fl. 91 neguei, com respaldo na jurisprudencia, o pedido de medida cautelar, vez que o mandado de injuncao e incompativel com a concessao de liminares. Determinei ainda fossem solicitadasinformacoes ao Presidente da Republica.
5.O Procurador-Geral da Republica, afirmando que a hipotese destes autos e identica a do MI n. 758, opina pela procedencia parcial do pleito. Alega que deve ser reconhecido o direito, dos associados, a ter suas situacoesanalisadas pela autoridade competente a luz da Lei n. 8.213/91, no que se refere especificamente a o pedido de concessao da aposentadoria especial prevista no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil.
6.E o relatorio. Decido.
7.Neste mandado de injuncao a impetrante sustenta que a ausencia da lei complementar prevista no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil torna inviavel o exercicio de direito a aposentadoria especial, de que os associados neste mandado de injuncao sao titulares. 8.Reproduzo inicialmente observacoes do Ministro CELSO DE MELLO no MI n. 20: "[e]ssa situacao de inercia do aparelho de Estado faz emergir, em favor do beneficiario do comando constitucional, o direito de exigir umaatividade estatal devida pelo Poder Publico, em ordem a evitar que a abstencao voluntaria do Estado frustre, a partir desse comportamento omissivo, a aplicabilidade e a efetividade do direito que lhe foi reconhecido pelo proprio texto da Lei Fundamental. O Poder Legislativo, nesse contexto, esta vi nculado institucionalmente a concretizacao da atividade governamental que lhe foi imposta pela Constituicao, ainda que o efetivo desempenho dessa incumbencia constitucional nao esteja sujeito a prazos pre-fixados" [fl. 129].
9.Esta Corte mais de uma vez reconheceu a omissao do Congresso Nacional no que respeita ao dever, que lhe incumbe, de dar concrecao ao preceito constitucional. Nesse sentido valho-me ainda de afirmacao do Ministro CELSO DE MELLO, como segue: "Desse modo, a inexistencia da lei complementar reclamada pela Constituicao reflete, forma veemente e concreta, a inobservancia, pelo Poder Legislativo, dentro do contexto temporal referido, do seu dever de editar o ato legislativo em questao, com evidente desapreco pelo comando constitucional, frustrando, dessa maneira, a necessidade de regulamentar o texto da Lei Maior, o que demonstra a legitimidade do reconhecimento, por esta Suprema Corte, da omissao congressual apontada" [fl. 131].
10.No julgamento do MI n. 721, Relator o Ministro MARCO AURELIO, DJ de 30.11.2007, o STF examinou esta questao, julgando parcialmente procedente o pedido para assegurar a impetrante o direito a aposentadoriaespecial [artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil], direito a ser exercido nos termos do texto do artigo 571 da Lei n. 8.213 de 24 de julho de 1.991, que dispoe sobre os Planos de Beneficios da Previdencia Social. Proferi voto-vista quanto ao MI n. 721, acompanhando o Relator.
11.O entendimento foi reafirmado na ocasiao do julgamento do MI n. 758, tambem de relatoria do Ministro MARCO AURELIO, DJ de 26.9.2008. "MANDADO DE INJUNCAO . NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituicao Federal, conceder-se-a mandado de injuncao quando necessario ao exercicio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacionalidad e, a soberania e a cidadania. Ha acao mandamental e nao simplesmente declaratoria de omissao. A carga de declaracao nao e objeto da impetracao, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNCAO . DECISAO . BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisao possui eficacia considerada a relacao juridica nele revelada.
APOSENTADORIA . TRABALHO EM CONDICOES ESPECIAIS PREJUIZO A SAUDE DO SERVIDOR . INEXISTENCIA DE LEI COMPLEMENTAR . ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUICAO FEDERAL.
Inexistente a disciplina especifica da aposentadoria especial do servidor, impoe-se a adocao, via pronunciamento judicial, daquela propria aos trabalhadores em geral . artigo 57, § 1º, da Lei no 8.213/91".
12.Havendo, portanto, sem qualquer duvida, mora legislativa na regulamentacao do preceito veiculado pelo artigo 40, § 4º, a questao que se coloca e a seguinte: presta-se, esta Corte, quando se trate da apreciaca o de mandados de injuncao, a emitir decisoes desnutridas de eficacia?13.Esta e a questao fundamental a considerarmos. Ja nao se trata de saber se o texto normativo de que se cuida --- Artigo 40, § 4º --- e dotado de eficacia. Importa verificarmos e se o Supremo Tribunal Federal emite decisoes ineficazes; decisoes que se bastam em solicitar ao Poder Legislativo que cumpra o seu dever, inutilmente. Se e admissivel o entendimento segundo o qual, nas palavras do Ministro NERI DA SILVEIRA, "a Suprema Corte do Pais decid[e] sem que seu julgado tenha eficacia". Ou, alternativamente, se o Supremo Tribunal Federal deve emitir decisoes que efetivamente surtam efeito, no sentido de suprir aquela omissao. Dai porque passo a desenvolver consideracoes a proposito do instituto do mandado de injuncao.
14.Toda a exposicao que segue neste apartado do meu voto e extraida de justificativa de autoria do Professor JOSE IGNACIO BO TELHO DE MESQUITA a anteprojeto de lei por ele elaborado, que foi publicado inicialmente no jornal O Estado de Sao Paulo, de 26 de agosto de 1.989, e, posteriormente, foi convertido no Projeto de Lei n. 4.679, de 1.990, que o repetiu na integra, inclusive a sua justificativa [Diario do Congresso Nacional de 17.04.1990, pagina 2.824 e segs.].
15.Diz o eminente Professor Titular da Faculdade de Direito da USP:"1. E principio assente em nosso direito positivo que, nao havendo norma legal ou sendo omissa a norma existente, cumprira ao juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os principios gerais do direito (Lei de Introducao ao Cod. Civil, art. 4º; Cod. Proc. Civil, art. 126). Assim, o que pode tornar inviavel o exercicio de algum direito, liberdade ou prerrogativa constitucionalmente assegurados nao sera nunca a ´falta de norma regulamentadora´ mas, sim, a existencia de alguma regra ou principio que proiba ao juiz recorrer a analogia, aos costumes ou aos principios de direito para suprir a falta de norma regulamentadora.Havendo tal proibicao, configura-se a hipotese de impossibilidade juridica do pedido, diante da qual o juiz e obrigado a extinguir o processo sem julgamento de merito (Cod. Proc. Civil, art. 267, VI), o que tornara inviavel oexercicio do direito, liberdade ou prerrogativa assegurados pela Constituicao.O caso, pois, em que cabe o mandado de injuncao e exatamente o oposto daquele em que cabe o mandado de seguranca. Vale dizer, e o caso em que o requerente nao tem direito de pretender a tutela jurisdicional e em que requerido teria o direito liquido e certo de resistir a essa pretensao, se acaso fosse ela deduzida em Juizo. Esta constatacao --- prossegue BOTELHO DE MESQUITA --- e de primordial importancia para o conhecimento da natureza e dos fins do mandado de injuncao. Dela deriva a determinacao dos casos em que se pode admitir o mandado de injuncao e tambem dos objetivos que, por meio dele, podem ser alcancados". O mandado de injuncao "[d]estina-se, apenas, a remocao da obstaculo criado pela omissao do poder competente para a normaregulamentadora. A remocao desse obstaculo se realiza mediante a formacao supletiva da norma regulamentadora faltante. E este o resultado pratico que se pode esperar do julgamento da mandado de injuncao. A intervencao supletiva do Poder Judiciario deve subordinar-se, porem, ao principio da independencia e da harmonia entre os Poderes (CB, art. 2º). A autorizacao constitucional para a formacao de normas supletivasnao importa permissao ao Poder Judiciario para imiscuir-se indiscriminadamente no que e da competencia dos demais Poderes. Trata-se apenas de dar remedio para omissao do poder competente. Para que tal omissao se configure, e preciso que norma regulamentadora nao tenha sido elaborada e posta em vigor no prazo constitucional ou legalmente estabelecido, quando houver, ou na sua falta, no prazo que o tribunal competente entenda razoavel. Antes de decorrido tal prazo nao ha que falar em omissao do poder competente, eis que a demora se incluira dentro da previsao constitucional e assim tambem a provisoria impossibilidade do exercicio dos direitos, liberdades ou prerrogativas garantidos pelo preceito ainda nao regulamentado. O que e danoso para os direitos, liberdades e prerrogativas constitucionais nao e a demora, em si mesma considerada, mas a demora incompativel com o que se possa ter como previsto e programado pela Constituicao. [...] O cabimento do mandado de injuncao pressupoe, por isto, um ato de resistencia ao cumprimento do dispositivo constitucional, que nao tenha outro fundamento senao a falta de norma regulamentadora. [...]O conteudo e os efeitos da decisao que julga o mandado de injuncao, e bem assim os efeitos do seu transito em julgado, devem ser estabelecidos a partir de uma clara determinacao do escopo do mandado de injuncao exatamente o que falta no texto constitucional. Pelo que do dispositivo constitucional consta, sabe-se quando cabe o mandado de injuncao, mas nao se sabe para o que serve; sabe-se qual o problema pratico que visa a resolver, mas nao se sabe como devera ser resolvido. [...]O que cabe ao orgao da jurisdicao nao e, pois constranger alguem a dar cumprimento ao preceito constitucional, mas, sim, suprir a falta de norma regulamentadora, criando, a partir dai, uma coacao da mesma natureza daquela que estaria contida na norma regulamentadora. O ilicito constitucional (o ato anticonstitucional) e algo que so podera existir depois de julgado procedente o mandado de injuncao e, por isto, nao constitui materia que possa ser objeto de decisao no julgamento do proprio mandado. Fixados estes limites desponta o problema da compreensao da hipotese da norma que sera supletivamente formulada pelo tribunal. Devera ela regular apenas o caso concreto submetido ao tribunal, ou abranger a totalidade dos casos constituidos pelos mesmos elementos objetivos, embora entre sujeitos diferentes? Dentre essas alternativas, e de se optar pela ultima, posto que atividade normativa e dominada pelo principio da isonomia, que exclui a possibilidade de se criarem tantas normas regulamentadoras Início da Página Pdf n.º 78 de 192 diferentes quantos sejam os casos concretos submetidos ao mesmo preceito constitucional. Tambem aqui e preciso ter presente que nao cumpre ao tribunal remover um obstaculo que so diga respeito ao caso concreto, mas a todos os casos constituidos pelos mesmos elementos objetivos".
16.A mora, no caso, e evidente. Tra ta-se, nitidamente, de mora incompativel com o previsto pela Constituicao do Brasil no seu artigo 40, § 4º.
17.Salvo a hipotese de --- como observei anteriormente2, lembrando FERNANDO PESSOA --- transformarmos a Constituicao em papel "pintado com tinta" e aplica-la em "uma coisa em que esta indistinta a distincao entrenada e coisa nenhuma", constitui dever-poder deste Tribunal a formacao supletiva, no caso, da norma regulamentadora faltante.
18.O argumento de que a Corte estaria entao a legislar --- o que se afiguraria inconcebivel, por ferir a independencia e harmonia entre os poderes [art. 2º da Constituicao do Brasil] e a separacao dos poderes [art. 60, § 4º, III] --- e insubsistente.
19.Pois e certo que este Tribunal exercera, ao formular supletivamente a norma regulamentadora de que carece o artigo 40, § 4º, da Constituicao, funcao normativa, porem nao legislativa.
20.Explico-me.
21.A cla ssificacao mais frequentemente adotada das funcoes estatais concerne aos oficios ou as autoridades que as exercem. Trata-se da classificacao que se denomina organica ou institucional. Tais funcoes sao, segundo ela, a legislativa, a executiva e a jurisdicional. Se, porem, pretendermos classifica-las segundo o criterio material, teremos: a funcao normativa --- de producao das normas juridicas [= textos normativos]; a funcao administrativa --- de execucao das normas juridicas; a funcao jurisdicional --- de aplicacao das normas juridicas.
22.Na mencao aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciario estamos a referir centros ativos de funcoes --- da funcao legislativa, da funcao executiva e da funcao jurisdicional. Essa classificacao de funcoes estatais decorre da aplicacao de um criterio subjetivo; estao elas assim alinhadas nao em razao da consideracao de seus aspectos materiais.
23.Entenda-se por funcao estatal a expressao do poder estatal --- tomando-se aqui a expressao "poder estatal" no seu aspecto material --- enquanto preordenado a finalidades de interesse coletivo e objeto de um dever juridico.
24.A consideracao do poder estatal desde esse aspecto liberta-nos da tradicional classificacao das funcoes estatais segundo o criterio organico ou institucional. Nesta ultima, porque o poder estatal e visualizado desde aperspectiva subjetiva, alinham-se a funcao legislativa, a executiva e a jurisdicional, as quais sao vocacionados, respectivamente, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciario.
25.Afastado, contudo o criterio tradicional de classificacao das funcoes estatais, cumpre fixarmo-nos naquele outro, que conduz a seguinte enunciacao:[i] funcao normativa - de producao das normas juridicas [= textosnormativos];[ii] funcao administrativa - de execucao das normas juridicas;[iii] funcao jurisdicion al - de aplicacao das normas juridicas.
26.A funcao legislativa e maior e menor do que a funcao normativa. Maior porque abrange a producao de atos administrativos sob a forma de leis [lei apenas em sentido formal, lei que nao e norma, entendidas essas comopreceito primario que se integra no ordenamento juridico inovando-o]; menor porque a funcao normativa abrange nao apenas normas juridicas contidas em lei, mas tambem nos regimentos editados pelo Poder Judiciario e nosregulamentos expedidos pelo Poder Executivo.
27.Dai que a funcao normativa compreende a funcao legislativa [enquanto producao de textos normativos], a funcao regimental e a funcao regulamentar.
28.Quanto a regimental, nao e a unica atribuida, como dever-poder, ao Poder Judiciario, visto incumbir-lhe tambem, e por imposicao da Constituicao, a de formular supletivamente, nas hipoteses de concessao do mandado de injuncao, a norma regulamentado ra reclamada. Aqui o Judiciario --- na diccao de JOSE IGNACIO BOTELHO DE MESQUITA --- remove o obstaculo criado pela omissao do poder competente para editar a normaregulamentadora faltante, essa remocao realizando-se mediante a sua formulacao supletiva.
29.De resto, e ainda certo que, no caso de concessao do mandado de injuncao, o Poder Judiciario formula a propria norma aplicavel ao caso, embora ela atue como novo texto normativo.
30.Apenas para explicitar, lembro que texto e norma nao se identificam O que em verdade se interpreta sao os textos normativos; da interpretacao dos textos resultam as normas. A norma e a interpretacao do texto normativo. A interpretacao e atividade que se presta a transformar textos --- disposicoes, preceitos, enunciados --- em normas.
31.O Poder Judiciario, no mandado de injuncao, produz norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a norma de decisao aplicavel a omissao. E inevitavel, porem, no caso, seja essa norma tomada como texto normativo que se incorpora ao ordenamento juridico, a ser interpretado/aplicado. Da-se, aqui, algo semelhante ao que se ha de passar com a sumula vinculante, que, editada, atuara como texto normativo a serinterpretado/aplicado.
32.Ademais, nao ha que falar em agressao a "separacao dos poderes", mesmo porque e a Constituicao que institui o mandado de injuncao e nao existe uma assim chamada "separacao dos poderes" provinda do direitonatural. Ela existe, na Constituicao do Brasil, tal como nela definida. Nada mais. No Brasil vale, em materia de independencia e harmonia entre os poderes e de "separacao dos poderes", o que esta escrito na Constituicao,nao esta ou aquela doutrina em geral mal digerida por quem nao leu Montesquieu no original.
33.De resto, o Judiciario esta vinculado pelo dever-poder de, no mandado de injuncao, formular supletivamente a norma regulamentadora faltante. Note-se bem que nao se trata de simples poder, mas de dever-poder,ideia ja formulada por JEAN DOMAT4 no final do seculo XVII, apos retomada por LEON DUGUIT5 e, entre nos, por RUI BARBOSA6, mais recentemente por CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO7.
34.A este Tribunal incumbira --- permito-me repetir --- se concedida a injuncao, remover o obstaculo decorrente da omissao, definindo a norma adequada a regulacao do caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo sujeito a interpretacao pelo seu aplicador.
35.No caso, os impetrantes solicitam seja julgada procedente a acao e, declarada a omissao do Poder Legislativo, determinada a supressao da lacuna legislativa mediante a regulamentacao do artigo 40, § 4º, daConstituicao do Brasil, que dispoe a proposito da aposentadoria especial de servidores publicos --- substituidos.
36.Esses parametros ha o de ser definidos por esta Corte de modo abstrato e geral, para regular todos os casos analogos, visto que norma juridica e o preceito, abstrato, generico e inovador --- tendente a regular ocomportamento social de sujeitos associados --- que se integra no ordenamento juridico8 e nao se da norma para um so.
37.No mandado de injuncao o Poder Judiciario nao define norma de decisao, mas enuncia a norma regulamentadora que faltava para, no caso, tornar viavel o exercicio do direito da impetrante, servidora publica, aaposentadoria especial.
38.Na Sessao do dia 15 de abril passado, seguindo a nova orientacao jurisprudencial, o Tribunal julgou procedente pedido formulado no MI n. 795, Relatora a Ministra CARMEN LUCIA, reconhecendo a mora legislativa. Decidiu-se no sentido de suprir a falta da norma regulamentadora disposta no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil, aplicando-se a hipotese, no que couber, disposto no artigo 57 da Lei n. 8.213/91, atendidos os requisitos legais. Foram citados, no julgamento, nesse mesmo sentido, os seguintes precedentes: o MI n. 670, DJE de 31.10.08, o MI n. 708, DJE de 31.10.08; o MI n. 712, DJE de 31.10. 08, e o MI n. 715, DJU de 4.3.05.39.Na ocasiao, o Tribunal, analisando questao de ordem, entendeu ser possivel aos relatores o exame monocratico dos mandados de injuncao cujo objeto seja a ausencia da lei complementar referida no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil. Julgo parcialmente procedente o pedido deste mandado de injuncao, para, reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito a aposentadoria especial dos servidores publicos, remover o obstaculo criado por essa omissao e, supletivamente, tornar viavel o exercicio, pelos associados neste mandado de injuncao, do direito consagrado no artigo 40, § 4º, da Constituicao do Brasil, nos termos do artigo 57 d a Lei n. 8.213/91.
Publique-se.Brasilia, 12 de maio de 2009.
Ministro Eros Grau- Relator .____________________________
REFERÊNCIAS
1 Art. 57. A aposentadoria especial sera devida, uma vez cumprida a carencia exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condicoes especiais que prejudiquem a saude ou a integridade fisica, durante 15(quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei. (Redacao dada pela Lei no 9.032, de 1995)
§ 1º A aposentadoria especial, observado o disposto no art. 33 desta Lei, consistira numa renda mensal equivalente a 100% (cem por cento) do salariode- beneficio. (Redacao dada pela Lei no 9.032, de 1995).
2 Direito, conceitos e normas juridicas, Editora Revista dos Tribunais, Sao Paulo, 1.988, p. 124.
3 Vide meu Ensaio e discurso sobre a interpretacao/aplicacao do direito, 5ª edicao, Malheiros Editores, 2009, pp. 84 e ss.
4 Oeuvres de J. DOMAT, Paris, Firmin Didot Pere et Fils, 1.829, p. 362 e ss.
5 El pragmatismo juridico, Madrid, Francisco Beltran, 1.924, p. 111.
6 Comentarios a Constituicao Federal Brasileira, volume I, coligidos e ordenados por Homero Pires, Sao Paulo, Saraiva & Cia., 1.932, p. 153.
7 "Verba de representacao", in RT 591/43, janeiro de 1.985. 8 Vide meu O direito posto e o direito pressuposto, 7ª edicao, Malheiros Editores, Sao Paulo, 2.008, p. 239.
